Вячеслав Голоскоков, начальник Управления рисков и оперативного контроля Федеральной таможенной службы, генерал-лейтенант таможенной службы, после выступления на круглом столе, посвященном применению системы управления рисками и перспективам ее развития (организатор – Некоммерческое партнерство профессиональных таможенных операторов), ответил на вопросы корреспондента TKS.RU
– На каких теоретических предпосылках базируется система управления рисками (СУР)?
– В современном мире таможенные администрации, да и большинство коммерческих организаций используют принцип риск-менеджмента для минимизации рисков, влияющих на достижение целей организации. Подходы к применению системы управления рисками определены рядом международных документов, например, стандартами главы 6 Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Руководством Всемирной таможенной организации (ВТО) по таможенному контролю, Рекомендациями ВТО по управлению рисками и Рамочными стандартами безопасности и облегчения мировой торговли. Базовыми стандартами являются: «Таможенный контроль сводится к минимуму, необходимому для обеспечения соблюдения таможенного законодательства» (Стандарт 6.2.); «При проведении таможенного контроля таможенная служба использует систему управления рисками» (Стандарт 6.3.); «Таможенная служба применяет анализ рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, которые должны быть проверены, и степени такой проверки (Стандарт 6.4.); «В целях совершенствования таможенного контроля таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками торговой деятельности» (Стандарт 6.8.).
Когда я в августе 2013 года возглавил Управление рисков и оперативного контроля, в ФТС уже была создана нормативная и теоретическая база, подразумевающая применение не отдельных элементов риск-менеджмента в виде оценки рисков, а полного цикла по управлению рисками, включающего как оценку рисков, так и воздействие на них.
– На основании каких источников информации выявляются товары, обладающие высоким уровнем риска?
– Мы пользуемся огромным перечнем источников информации, на основе которых формируются индикаторы риска, – это базы данных электронных копий таможенных деклараций, корректировок таможенной стоимости, таможенных приходных ордеров, «зеркальная» статистика (статистические данные стран-контрагентов об экспорте отдельных категорий товаров), информация от торговых представительств РФ за рубежом, открытые источники (справочники, каталоги, специализированные журналы, интернет и др.), сведения от союзов, ассоциаций, производителей, добросовестных участников ВЭД, государственных органов, данные биржевых котировок и т.д. При осуществлении процесса оценки рисков в СУР используется более 40 информационных ресурсов центральной базы данных ФТС России», сведения в которых постоянно обновляются.
– Как работает СУР?
– В настоящее время применяются три основных программных средства реализации СУР: «Сервис выявления рисков», обеспечивающий автоматическое выявление рисков при процедурах декларирования товаров, прибытия/убытия, таможенного транзита, а также при предварительном информировании; комплексное программное средство «Ведение базы данных профилей рисков», при помощи которого профили риска формируются, регистрируются, актуализируются, и специальный аналитический блок в рамках информационно-справочной системы «Малахит», предоставляющий широкие возможности для анализа результатов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.
Сегодняшняя технология применения СУР такова: в КПС «Ведение базы данных профилей рисков» загружаются профили риска, разрабатываемые ФТС России, РТУ и таможнями. «Сервис выявления рисков» производит автоматическое выявление рисков при проверке таможенной деклараций, или при подаче иных таможенных документов, в зависимости от совершаемой таможенной операции. После того как риск выявлен, инспектор применяет меры по его минимизации, затем обязательно составляет отчет, который обеспечивает обратную связь, позволяющую улучшать процесс управления рисками и актуализировать инструменты СУР. Новый профиль риска загружается в базу данных в ноль часов, и с этой минуты на всех таможенных постах он начинает работать – при соответствии сведений о товарах установленным индикаторам риска происходит выявление риска. Хотелось бы акцентировать внимание на иерархичности СУР: она имеет три уровня управления – Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления и таможни, на таможенных постах принимаются меры по минимизации рисков, но профили риска не разрабатываются.
– Какие действия включаются в понятие «меры по минимизации рисков»?
– Минимизация рисков – это один из видов воздействия на риск. В соответствии с теорией риск-менеджмента риск должен быть модифицирован после его оценки, то есть его можно принять, передать, устранить. Меры по минимизации рисков определяются как формы таможенного контроля и другие законные действия должностных лиц, направленные на минимизацию рисков и вредных последствий при их возможной реализации. В настоящее время ФТС России применяет 80 мер по минимизации рисков.
– В быту бизнесмены говорят: «попали под профиль». Что же такое профиль риска?
– Долго пришлось работать над осознанием того, чем является профиль риска. Профиль риска – это базовый инструмент СУР, который содержит совокупность сведений о типе риска, владельце риска, индикаторах риска, исключениях из рисков, мерах по минимизации рисков и указаний, на каких этапах таможенного контроля данный профиль риска применяется. Профили риска разделяются по сроку действия (краткосрочные – до 1 месяца, среднесрочные – 1-3 месяца, долгосрочные – 3-12 месяцев и постоянные), по региону действия (общероссийские, региональные и зональные), по способу выявления: автоматические (риск выявляется только программным средством без участия инспектора), автоматизированные (риск выявляется программным средством, отдельные индикаторы риска проверяются инспектором) и, к сожалению, остаются у нас еще неформализованные профили риска (риск выявляется исключительно должностным лицом без применения программного средства). Мы стремимся к уменьшению неформализованных профилей рисков, хотя, конечно, определенная часть рисков формализации вообще не подлежит, например, в неторговом обороте. Тем не менее мы постоянно работаем над этой проблемой, и процент автоматических и автоматизированных рисков возрастает. Профили риска также подразделяются с учетом особенностей применения на целевые, обеспечивающие выборочность, обязательные и зависимые. Зависимые профили риска используются в некоторых технологических операциях, когда выявление риска зависит от категории риска, определенной для лица.
– И какие виды наиболее «востребованы»?
– Я назову некоторые цифры, характеризующие применение профилей рисков в прошлом году: всего зарегистрировано 4,47 млн. деклараций на товары, из которых 23,8 % попали под применение мер по минимизации риска. Всего применялось 302 общероссийских профиля риска, 718 региональных и зональных, 8 781 целевых, более 30 тысяч товарных партий попало под действие неформализованных профилей рисков.
– Очень большая цифра выявленных рисков в соответствии с неформализованными профилями рисков …
– Основная часть неформализованных профилей приходится на так называемые «интуитивные» профили рисков. Я против их использования в СУР, хотя они являются достаточно результативными. По сути, такие профили риска это индульгенция инспектору на любые действия в отношении участника ВЭД, которые ему даже не нужно объяснять, например, связанные с проведением таможенного досмотра. Поэтому мы сейчас жестко ограничили их применение: с 1 января 2014 года на этапе декларирования используются только автоматические и автоматизированные профили риска, «интуитивные» профили риска могут применяться на этапах прибытия/убытия, заявления процедуры таможенного транзита и в неторговом обороте.
– Какова доля автоматических профилей риска?
– Мы стремимся к повышению уровня автоматизации профилей риска. Сейчас из 302 общероссийских профилей риска 204 (67,5%) автоматические, 56 (18,5%) автоматизированные и 12 (4,0%) неформализованные. Много автоматизированных профилей риска связано с проведением экспортного контроля, контроля двойных технологий, выполнением решений Совбеза ООН и т.п. Пока нет программных средств, которые могли бы обеспечить автоматическое совмещение описания 31-й графы ДТ и кода товара, но мы над этим работаем вместе с Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля ФТС России.
– На каких этапах чаще выявляются риски?
– По итогам 2013 года применение профилей риска распределилось между различными таможенными операциями следующим образом: при прибытии товаров выявлен риск по 108 тыс. партий (3,8% общего количества партий), таможенном транзите – 25 тыс. (0,5 %), декларировании – 1,072 млн. (23,8 %), убытии товаров –30 тыс. (1,7%), выпуске до подачи ДТ – 210 (4,1%). Последняя таможенная операция применяется в основном в отношении уполномоченных экономических операторов, и я хотел бы заметить, что некоторые из них, получив этот статус, решили, что они теперь бесконтрольны, – в этом я их разочарую.
– Получается, что подавляющее количество рисков выявляется на этапе декларирования.
– Это естественно – на данном этапе мы имеем максимальный объем информации, которая позволяет выявить риск, и процедура таможенного контроля позволяет его минимизировать. В прошлом году на этапе декларирования по 23,8 % декларациям были выявлены риски. И думаю, ни для кого не станет неожиданностью, что более половины из них связаны с рисками занижения таможенной стоимости, далее идут риски, связанные с недостоверным декларированием веса, количества, наименования товаров, страны происхождения товаров, несоблюдением запретов и ограничений, неверной классификацией товаров и др. Кстати, когда мы начали работать системно, обнаружились недостатки, влияющие на проведение контроля за достоверностью сведений о стране происхождения. В частности, до сих пор образцы печатей и подписей должностных лиц органов, уполномоченных выдавать сертификаты страны происхождения, сверяются вручную, хотя, по моему мнению, эту проблему можно было решить еще пару лет назад без особых затрат. Сейчас мы над этим работаем.
– Таможенная стоимость – сложная тема, здесь масса проблем. Например, возможно ли взаимодействие ФТС России с иностранными таможенными службами по предоставлению экспортных деклараций?
– Эта проблема решается, в том числе, в рамках технологии «зеленый коридор». Сегодня у нас такая технология действует с Турцией и готовится к запуску – с Италией. Суть ее в следующем: организации, изъявившие желание участвовать в «зеленом коридоре», при экспорте товаров из страны-контрагента получают номер экспортной декларации; при подаче таможенной декларации в российской таможенный орган, при выявлении риска, по номеру экспортной декларации мы получаем сведения из зарубежной таможенной службы и сверяем; если расхождений не выявлено, то в большинстве случаев больше никакие меры по минимизации риска не применяются. Недавно я был в Брюсселе и предложил разработать такую технологию в рамках Евросоюза. Заинтересованность со стороны ЕС есть, основная проблема состоит в том, что при вступлении в «зеленый коридор» подают заявление два участника – компания, работающая в России, и ее контрагент в стране отправления, то есть иностранная компания должна дать согласие на передачу данных о ней таможенной службе России. И второе условие – компания должна работать с товарами, произведенными в стране, с которой заключен протокол о «зеленом коридоре».
– Часто на таможнях в разных регионах неодинаково относятся к идентичным товарам, ввозимых одной компанией: где-то их таможенная стоимость принимается по первому методу, где-то нет.
– Все профили риска по направлению контроля таможенной стоимости имеют всероссийский статус, ценовые индикаторы риска на идентичные товары везде одинаковы. Что касается правоприменительной практики, мы подобные случаи отслеживаем по агрегированным показателям и пытаемся разобраться в причинах различного подхода в разных таможенных органах.
– При проверке таможенной стоимости инспектор может сравнить 20 тонн и 200 кг идентичного товара. Разве это не противоречит здравому смыслу?
– А почему бы не сравнить? Есть ценовой индикатор на конкретный товар. Например, если хлористый натрий на мировом рынке стоит условно, 3 коп. за кг, а заявленная стоимость – 1 коп., надо провести дополнительную проверку. Если все документы у декларанта в порядке и он регулярно доказывает, что осуществляет поставки в строгом соответствии с законом, то рано или поздно он попадет в категорию участников ВЭД с низким уровнем риска и дополнительные проверки в отношении перемещаемого им товара назначаться не будут. Я считаю, что правильно сформированный профиль риска – самый эффективный инструмент борьбы с коррупцией, а апелляция в таможенном деле исключительно к «здравому смыслу» может привести к неправомерным решениям.
– И все-таки: как формируются стоимостные профили риска?
– Это самый частый вопрос: почему стоимостные профили риска такие, как вы их рассчитываете? Я вам скажу, что установление стоимостных индикаторов риска на основе ценовых исследований – один из самых трудозатратных процессов в работе по управлению рисками. Да, эта процедура до конца не формализована, потому что процесс сбора, оценки риска полностью автоматизировать нельзя, но мы стремимся, чтобы стоимостные индикаторы были адекватны, поэтому перед принятием они проходят специальную процедуру, которая называется «тестирование проекта профиля риска на историческом массиве». В последнее время мы стали получать больше обращений от крупных участников ВЭД, которые хотят работать честно и требуют установления на рынке единых правил, поэтому поставляют нам огромное количество информации, которую мы обрабатываем, проверяем ее достоверность. Часто российские производители обращаются к властям с жалобой на демпинг со стороны импортеров, и, конечно, из тех материалов, которые они нам предоставляют, мы тоже делаем выводы. Словом, это один из самых сложных видов аналитической работы, и он находится у нас в центре внимание. В ФТС России сейчас даже рассматривается вопрос о возможности передачи части этой работы на аутсорсинг признанным аналитическим организациям, которые в соответствии с установленным порядком будут отвечать за результаты своих ценовых исследований. Пока этот вопрос не решен, так как он требует финансирования, но эта возможность серьезно изучается.
– Участники ВЭД не видят смысла в предварительном информировании, потому что реальных плюсов для них нет. Используется ли в СУР предварительная информация?
– Предварительная информация, поступающая в пункт пропуска до прибытия транспортного средства, необходима в первую очередь для того, чтобы можно было быстрее заявить процедуру транзита. Почему мы не можем ее использовать в полном объеме? Во-первых, на этапе прибытия в пункт пропуска минимизируется очень мало рисков – на этом этапе можно минимизировать только риски, связанные с ввозом запрещенных товаров. Во-вторых, в предварительной информации недостаточно сведений для того, чтобы принять решение. И в-третьих, за недостоверные сведения в предварительной информации участника ВЭД нельзя привлечь к ответственности. Тем не менее, предварительная информация нами активно используется, и спектр ее использования будет расширяться. Сейчас рассматривается вопрос о дополнении перечня сведений в предварительной информации с тем, чтобы ее могли применять также фитосанитарная и ветеринарная службы. Когда предварительная информация будет использоваться всеми тремя службами на границе, участники ВЭД почувствуют серьезное облегчение, потому что мы приблизимся к реализации технологии «одного окна».
– Еще один наболевший вопрос: применение ИДК…
– Я знаю, что применение инспекционно-досмотровых комплексов (ИДК) вызывает много вопросов у участников ВЭД, и сейчас идет дискуссия: с какой интенсивностью их использовать, какова их основная роль: профилактика ввоза запрещенного товара или борьба с недостоверным декларированием? До сих пор единой точки зрения на это нет. Обычная пропускная способность ИДК в автомобильных пунктах пропуска – 5 автомобилей в час. Стратегия, которой сейчас придерживаются таможенные органы, – чтобы комплекс был всегда загружен. Впрочем, в автомобильных пунктах пропуска осмотр на ИДК не влечет практически никаких затрат для участников ВЭД и они относятся к этому достаточно спокойно. Выбор автомобиля для осмотра происходит в основном интуитивно – должностные лица руководствуются своим пониманием угроз, рисков, возможных правонарушений.
– Но в морских портах пропуска осмотр на ИДК стоит денег, а эффект, по мнению бизнеса, минимален.
– Использование той же стратегии в морских пунктах пропуска действительно дискуссионно. При выставлении контейнера для проведения осмотра с использованием ИДК стивидор предъявляет компании счет, и еще неизвестно, стоит ли эта работа затраченных денег и минимизируются ли на самом деле те угрозы, для минимизации которых ИДК предназначен. Ведь недостоверное декларирование выявляется в основном в ходе таможенного досмотра, проводимого в установленном порядке. С применением ИДК выявляются лишь явные нарушения, скажем, в коносаменте написано «удобрение», а в контейнере одежда. Окончательного ответа на эти вопросы пока нет. Чтобы администрировать количество проводимых осмотров с ИДК и повысить роль системы управления рисками при выборе объектов контроля, ФТС России установлен контрольный показатель: к концу года в морских пунктах пропуска количество контейнеров, выставленных на осмотр с ИДК на основании профилей риска, должно достичь 40% от общего количества проводимых осмотров с ИДК.
– Рассматриваются ли еще какие-то варианты решения этой проблемы?
– Мы начали работу с китайской таможенной службой по организации технологии «обеспечение безопасности цепи поставок при контейнерных перевозках», в рамках которой планируется учитывать результаты осмотра на ИДК, проведенные таможенными органами Китая при отправке товаров, а также использовать предварительную информацию, сформированную на основании экспортной декларации. Для проведения эксперимента рассматривается Морской порт Восточный Находкинской таможни. Говоря в целом о проблеме, я считаю, что роль ИДК в морских портах необходимо тщательно изучить и найти баланс между необходимым и достаточным уровнем контроля. В частности, предлагается рассмотреть возможность проведения осмотров с ИДК на этапе декларирования товаров (сейчас ИДК часто используются на этапе прибытия, до подачи декларации), когда контейнер еще не выпущен. Если риск не выявился, то товар выпускается, в противном случае — контейнер выставляется на осмотр с ИДК, по результатам которого может быть назначен таможенный досмотр. Мы готовы обсудить эту тему на площадке СЗТУ с профессиональными участниками ВЭД – чтобы вместе с бизнес-сообществом определить пути, как уменьшить непроизводительные расходы участников ВЭД и при этом не снизить уровень безопасности.
– И последний вопрос: как идет работа по унификации СУР в рамках Таможенного союза? Бизнес жалуется на неравные условия в России, Белоруссии и Казахстане.
– По должности я являюсь руководителем рабочей группы при Объединенной коллегии таможенных служб государств-членов Таможенного союза, которая занимается унификацией применяемых СУР в таможенных администрациях государств-членов Таможенного союза. Работа эта очень непростая: если позиции таможенных служб двух стран практически всегда совпадают, то таможенная служба третьего члена ТС часто занимает иную позицию исходя из своих оценок и предпочтений. На сегодня решениями Объединенной коллегии утверждены перечень типовых критериев отнесения товаров и операций к группам риска, перечень типовых исключений из области риска, перечень результатов применения мер по минимизации рисков, формы отчетности о результатах применения СУР, перечень мер по минимизации рисков. Поясню разницу в подходах на примере перечня мер по минимизации рисков: казахстанская сторона относит сюда только формы таможенного контроля, по нашему же мнению, это понятие значительно шире (например, к мерам по минимизации риска мы относим проведение таможенной экспертизы, принятие решения начальником таможенного поста по выпуску товара, и другие действия которые не являются формами контроля). Я понимаю логику коллег из Казахстана, они останавливаются на этапе оценки рисков: оценили риски, отобрали объекты для таможенного контроля и применили предусмотренные формы таможенного контроля. Если же рассматривать процесс как управление рисками, то после оценки рисков нужно создать действенный механизм их выявления и воздействия на них. Это принципиальная разница. СУР воздействует не на объекты таможенного контроля, она воздействует на риски, поэтому и набор мер по минимизации рисков значительно шире, но, подчеркиваю, это обязательно законные действия. Решением Объединенной коллегии утверждена концепция СУР ЕврАзЭС.
Мы понимаем обеспокоенность бизнеса по поводу разной степени контроля в государствах-членах Таможенного союза, эта проблема связана в основном с контролем таможенной стоимости. Нами проведена большая работа по унификации индикаторов риска, в том числе рисков, связанных с уклонением от применения антидемпинговых пошлин, заявлением недостоверных сведений о стране происхождения товаров, неверной классификацией товаров в соответствии ТН ВЭД ТС, унифицированы стоимостные индикаторы по 5600 товарным позициям ТН ВЭД ТС. Таким образом, 90% стоимостных индикаторов у нас совпадает (с Белоруссией даже 96%), но пока о желаемом единообразии практики контроля таможенной стоимости говорить рано.
29 мая на коллегии ФТС России в Петрозаводске будет представлена новая концепция СУР, в основе которой лежит модель, которую мы назвали субъектно-ориентированная модель СУР, после ее утверждения мы существенно пересмотрим методологию применения СУР. Концепция СУР применяется с 2003 года, сейчас 2014 год, произошли существенные изменения, в связи с чем необходима новая редакция концепции, которая станет теоретической основой для дальнейшего развития СУР.
Подготовила Ольга Заикина
